Безопасность

Перевод Главы II Формулировка стратегии и
Главы V Имплементация реформы
из Книги Роберта Клитгарда и Рональда Маклин-Абароа
Коррумпированные города:
практическое руководство по предупреждению и пресечению,
Институт Современных Исследований Окленда, Калифорния/
Robert Klitgard, Ronald MacLean-Abaroa
Corrupt cities: practical guide and prevention,
Chapter II "Formulating a strategy" and Chapter V "Implementing
reform",
Institute for Contemporary Studies, Oakland, California

Антикоррупционные достижения Гонконга иллюстрируют главный аргумент этой книги: Борьбу с коррупцией не следует рассматривать как самоцель, а как ориентационный принцип для реформирования городской администрации. В Гонконге знаменитая инициатива по искоренению коррупции, в частности в департаменте полиции, стала средством модернизации службы поставок и наделения граждан властью в местном правительстве.

Данный пример также иллюстрирует два других момента. Первое, стабильную стратегию следует направлять на коррумпированную систему. Второе, то, что можно назвать культурой цинизма и безнаказанности подлежит разрушению.

В начале 1970-х гг. полиция Гонконга была тесно связана с торговцами наркотиками, игорными и публичными домами, которые платили полиции за крышу. Департамент полиции развернул свои собственные синдикаты для обработки доходов от коррупции. Например, в западном районе Каулуна один синдикат собирал деньги с наркопритонов и наркоторговцев через посредников для их передачи в руки чиновников среднего звена. Старшие по званию чиновники получали регулярные платежи за то, что якобы не замечали происходящее; а синдикат продолжал успешно работать по своей тщательно спланированной схеме распределения и управления доходами от коррупции, включающей бухгалтеров, платежи шести банкам и в некоторых случаях освобождение от уплаты денежных средств. Нижестоящие чиновники также участвовали в налаживании нарушений правил уличного движения для незамедлительного получения взяток. Чиновники полиции, кроме того, вымогали деньги у чайных домов и уличных продавцов. Коррупция пришла и во внутреннюю систему оценки работника по профессиональным качествам, внутренняя Антикоррупционная Служба полиции была сама по себе коррумпирована.

Новый начальник назначил обширную проверку, которая обнаружила шокирующее доказательство подобной институциональной болезни. Предписание проверочной комиссии заслуживает детального рассмотрения, поскольку оно указало на зачастую невыявляемый феномен огромной значимости: системную коррупцию.

Наихудшие формы представляет собой то, что описываетсякак синдикатная коррупция, надо сказать, это целая группа чиновников, задействованных в процессе сбора и распределения денегЗачастую сбор представляет собой нечто большее, чем коррупция в собственном смысле слова. Это явное вымогательство, сопровождаемое завуалированными угрозами применения насилия со стороны триады гангстеров

Коррупция в полиции создавала климат недоверии во всём правительстве, когда Гонконг испытывал давление со стороны нового класса молодых профессионалов, ратующих за более демократичное и объединённое правительство. Более того, коррумпированная полиция способствовала распространению коррупции в других правительственных органах. Страдала международная репутация Гонконга. Одно исследование показало, что 70% новостей о Гонконге в британской прессе имело отношение к коррупционной практике. С расцветом коррупции возникли опасения, что инвестиции и торговля в большей мере могут принять другое направление.

Коррупция росла, но это определённо не было новостью. Не была новеллой и озабоченность по этому поводу. Было предпринято множество попыток справиться с коррупцией в полиции, каждая из которых делала акцент на том, что можно назвать вполне обычным решением — более строгие законы, больше ресурсов и власти Антикоррупционной Службе, функционирующей в составе департамента полиции, и акцент на судебном преследовании. Например, со временем властям было разрешено проверять банковские счета правительственных служащих, впервые это произошло, когда отдельный факт коррупции был расследован, позднее, когда чиновничий уровень жизни и контроль над финансовыми ресурсами казались уже непомерными. Следующим шагом стала узаконенная возможность увольнять чиновников ввиду неосновательного обогащения. Когда этот метод перестал срабатывать, следующим шагом стал перенос бремени доказательства для подобных случаев: Такие обвиняемые должны были сами доказать свою невиновность. Антикоррупционная Служба полиции получила новые полномочия по сбору информации и долгосрочной разведке, по расследованию предполагаемых актов коррупции и по тщательному исследованию образа жизни чиновников.

Несмотря на все предпринятые меры, коррупция продолжала существовать. Когда коррупция системна, зачастую обычные решения этой проблемы не работают. В действительности, обычный рефлекс в отношении большего количества правил и дальнейшего наслоения контроля может стать контрпродуктивным даже в городах богатейших стран мира, что доказали Фрэнк Анхарико и Б. Джейкобс в отношении Нью Йорка.

К счастью, новый правитель Гонконга Мюррей Маклехос не придерживался стандартной линии поведения. Он принял новую энергичную стратегию. Он учредил Независимую Комиссию против Коррупции (НКПК), подотчётную непосредственно ему, и упразднил Антикоррупционную Службу. НКПК обладала обширными возможностями для проведения расследований, однако с самого начала она придала особое значение профилактическим мерам и участию граждан в соответствующих мероприятиях.

НКПК состояла из трёх отделов:

1. Операционный Департамент, ответственный за расследования.


2. Департамент по Профилактике Коррупции (ДПК), который оценивал различные органы на предрасположенность к коррупции и помогал этим органам предпринять соответствующие меры.


3. Департамент по Связям с Общественностью (ДСО), задачей которого было вовлечение населения Гонконга в борьбу против коррупции.

Стратегия НКПК признавала необходимость разрушить культуру коррупции. Как учат и другие истории успеха, важным шагом в борьбе с системной коррупцией должна стать поимка крупной рыбы для обвинения и наказания высокопоставленных преступников. Гонконг успешно добился выдачи бывшего главного начальника полиции, который сбежал в Англию, а на его состояние, добытое нечестным путём, был наложен арест. Экстрадиция сигнализировала о том, что правила игры изменились, и что все благие намерения в отношении предупреждения коррупции будут подтверждаться действиями.

ДПК принял на службу 65 специалистов, включая экспертов по менеджменту, специалистов по системному анализу, экспертов по компьютерам, бухгалтеров, юристов, инженеров и архитекторов. По словам одного чиновника из ДПК,

ДПК учредил два подразделения. Народное подразделение занималось службами и персональными функциями; подразделение по собственности работало с контрактами, зданиями и землёй. НКПК занимала сдержанную позицию и установила доверительные отношения с различными правительственными органами. Если эти органы не желали анализировать свою ситуацию с помощью НКПК или после такого анализа необходимые изменения не проводились, скрытая угроза предполагала гнев правителя, гласность и суровые меры. Однако, угрозу не было необходимости реализовывать. Вместе, ДПК и правительственные органы определяли области чрезмерных и неурегулированных полномочий. Ежегодный отчёт НКПК 1975 года назвал ДПК абсолютно новой идеей в государственной администрации, и основание для гордости понятно. Результаты пошли далеко за пределы контроля над коррупцией. Теперь правительство обладало новым инструментом для реформирования сферы предоставления государственных услуг.

НКПК представляла собой также стратегический проект для мобилизации гражданского участия и поддержки. Это было достигнуто двумя путями.

Первое, пять гражданских консультативных комитетов были учреждёны для направления курса и мониторинга НКПК. В их состав входили правительственные критики, их область деятельности протягивалась от всеохватывающей политики через функции НКПК до комиссии по жалобам. Идея гражданского контролирующего совета имела, мы верим, большое значение для обеспечения прозрачности правительственных органов, особенно тех, которые наделены такой же большой властью, как и НКПК.

Второе, Департамент по связям с общественностью НКПК представлял собой иную стратегическую инновацию. ДСО учредил местные службы по сбору информации о коррупции от гражданского общества, а также организовал среди широких масс образовательную деятельность в отношении коррупционного зла. ДСО также разработал школьные программы, публичные кампании, кинокомиксы, ТВ драмы, шоу на радио по звонкам слушателей, специальные брошюры и выставки.

Результаты были потрясающими. С системной коррупцией в полиции было покончено. Более того, уровень коррупции во всём Гонконге был снижен. НКПК в судебном порядке преследовала чиновников из пожарной службы, департаментов жилищного строительства, иммиграции, труда, морского флота, медицины и здоровья, администрации новых территорий, почтовой службы, по тюрьмам, общественным работам, транспорту и городских служб. НКПК также занималась исследованием и детальным рассмотрением коррупции в частном секторе. НКПК инициативно работала с руководителями и менеджерами многих правительственных департаментов. В течение 7 лет ДПК осуществил почти 500 исследований по различным вопросам политики и практики в правительственных органах. Это развило многие из них в исчерпывающие мониторинговые отчёты о том, насколько хорошо были имплементированы рекомендации. В эти первые семь лет семинары по предупреждению коррупции посетили более, чем десять тысяч чиновников.

Возможно, наиболее важные заслуги НКПК подчёркивают тему этой книги: Предупреждение коррупции может стать отправной точкой усилий по обновлению городского правительства. В Гонконге, благодаря инициативам, возглавляемым НКПК, городские службы стали более результативными, а народ Гонконга получил новые способы участия в управлении и влияния на правительство.

Последующая информация суммирует некоторые ключевые черты успешной антикоррупционной стратегии Гонконга.

1. Когда сталкиваетесь с системной коррупцией, необходимо понять, что общепринятые принудительные подходы недостаточны. Даже Драконовская власть преследования потерпит неудачу, когда следственный механизм коррумпирован.

2. Создавать новый, независимый антикоррупционный орган с тщательно подобранным, талантливым персоналом, с отважным лидером и мощной системой внутреннего контроля. Создавать пять гражданских контролирующих советов для направления стратегии и мониторинга деятельности органа. Оба шага обеспечивают формирование доверительной атмосферы.

3. Разрушить культуру цинизма и угодливости путём поимки крупной рыбы.

4. Затем, сделать акцент на профилактике. Систематически анализировать правительственные функции. Двигаться по направлению к сокращению монопольной власти, делать прозрачными и рационализировать полномочия, содействовать подотчётности. Работать с правительственными органами, а не против них. В то же время, это даёт возможность провести радикальные перемены в сфере предоставления государственных услуг.

5. Мобилизовать граждан на борьбу с коррупцией путём создания множества новых средств получения информации о коррупции от них же и проведения образовательных программ по освещению пагубных последствий коррупции. В то же время, это предоставляет возможность внедрения радикальных перемен в гражданское участие и поддержку.

6. В итоге, понять, что системная коррупция требует системного подхода и радикальных перемен. Борьба с коррупцией может стать рычагом для главной реформы местного правительства.

Необходимость в стратегии может казаться очевидной, однако, антикоррупционным кампаниям зачастую недостаёт именно её. Коррупцию не следует представлять себе как всего лишь нарушение нормы или действие негодяя. Секрет успешной реформы состоит в изменении политики и систем, а не в охоте за отдельными преступниками, добавлении новых законов и норм или взывании к моральному обновлению. Там, где существует комбинация монополии плюс чиновничья свобода действий минус подотчётность, мы склонны обнаруживать коррупцию. Когда государственные чиновники получают скудное жалование и им не полагается премий или стимулов за особую производительность, и когда наказания за коррумпированное поведение нечасты и мягки, мы можем ожидать расцвета коррупции. Успешные реформы касаются этих системных проблем.

Некоторым людям, однако, нет причины даже говорить об антикоррупционной кампании или новой стратегии. Единственно необходимо от правительства делать то, что следует делать. Вице-президент главного международного органа недавно изложил этот эффект вышестоящему начальству. Проблема с Африканскими правительствами, сказал он, не даёт понять, что делать в отношении коррупции. Правительства должны были сделать то, что обещали, но не сделали.

Эта реакция включает в себя элемент правды, и этот элемент имеет параллели во многих областях жизни. Компания была бы более рентабельной, если бы каждый в компании действовал согласно принципам ответственности конкретного лица. Мы все были бы более лучшими людьми, если бы только напоминали самим себе о наших глубочайших принципах и лучше выполняли работу, действуя согласно этим принципам.

Однако в другом смысле реакция вице-президента считает насущные вопросы решёнными. Почему мы не живём наилучшим образом? Существуют ли практические стратегии самоконтроля, которые помогли бы нам делать всё лучше? Стеллажи книг по самопомощи пытаются дать нам подсказки. Касательно компаний, огромное количество литературы описывает то, каким образом бизнес лидеры могут стимулировать рабочих действовать согласно принципам ответственности. Тот факт, что существует такое количество книг по этой тематике подразумевает то, что ответы на эти вопросы не очевидны.

Итак, что касается кампании против коррупции. Если бы кто-то один смог бы просто сказать не подкупайте и не берите взяток сами, это стало бы концом взяточничества. Однако, это не так то просто. Дорогостояще проводить мониторинг и дорогостояще наказывать, так, что выяснение, принят ли некто во внимание и наказывают ли тех, кто не принимает во внимание, не бесплатно и не легко. Кто-то должен создавать климат, информационную структуру, систему стимулов так, чтобы правительственные служащие и частные граждане занимались оптимальными итогами коррупции различных типов. Это требует понимание того, что вызывает различные виды коррупции и каким образом они причиняют социальный вред (а время от времени и некоторые социальные выгоды) и каковы издержки и польза от различных антикоррупционных мер. Затем, это требует плана реализации для движения от того, где мы сейчас находимся, к тому, где мы надеемся быть, принимая во внимание затраты на всё это.

Что представляет собой антикоррупционная стратегия? Начало ответа на этот вопрос в том, что стратегия фокусируется на коррупционной системе, а не только на коррумпированных личностях. Другими словами, вместо того, что бы думать о коррупции на основе аморального нарушения законов индивидами и разрушения доверия (что является таковым в действительности), думаем о системах, которые более или менее допускают различную противозаконную деятельность.

Много можно говорить о типах правительств и институтов, будь они государственными, частными или некоммерческими, они все восприимчивы к коррупции. Коррупция тяготеет к своему сокращению при системе разделения властей; сдержек и противовесов; прозрачности; качественной системе правосудия; и чётко определённых ролей, ответственности, норм и ограничений. Коррупция тяготеет к увяданию там, где существует демократическая культура, конкуренция, чёткая система контроля, и где люди (служащие, клиенты, контролёры) имеют право на информацию и право на сатисфакцию. Коррупция любит множественные и сложные регуляторы, предполагающие обширную и неумеренную свободу действий чиновников.

Заметьте, что большинство их этих идей применимы как к бизнесу, так и к правительствам. Мы находим полезной следующую образную формулу:

Коррупция (К) равняется монопольная власть (М) плюс свобода действий (Д) чиновников минус подотчётность (П). Если некто обладает монопольной властью над товарами или услугами и имеет свободу в решении вопросов, получает ли кто-либо товары и услуги или как много он их получает, здесь не существует подотчётности, в соответствии с чем другие могут видеть, что тот конкретный человек принимает решения, тогда здесь мы склонны обнаруживать коррупцию. Это действительно вне зависимости от того, находимся ли мы в государственном секторе или частном, в богатой стране или в бедной, в Бейруте или Берлине.

Антикоррупционная стратегия, следовательно, не должна начинаться или заканчиваться формулировкой по поводу этики или необходимости в новой системе отношений. Вместо этого, стратегия должна хладнокровно искать пути снижения монопольной власти, ограничивать и чётко определять круг полномочий, повышать прозрачность, и в тоже время принимать в расчёт все расходы, прямые и косвенные, связанные с реализацией этих направлений.

Существует ещё иной решающий пункт в формировании антикоррупционной стратегии: Коррупция это преступление, предполагающее расчёт, а не страстные эмоции. Люди склонны заниматься коррупцией, когда риски низки, наказание мягко, а стимулы велики. Такое понимание частично совпадает с только что упомянутой формулой, поскольку стимулы будут тем больше, чем обширнее монопольная власть. Однако, это дополняет идею о том, что побудительные стимулы бедности представляют собой то, что определяет вычисление коррумпированных и потенциально коррумпированных чиновников и граждан. Измените информацию и стимулы, и вы измените коррупцию.

Обладать стратегией также означает, что нам не следует атаковать все формы коррупции единовременно. Мы должны дифференцировать различные типы коррупции и признавать, что они не равномерно вредны, даже если мы не говорим этого публично. Например, системная коррупция в полиции обычно более разрушительна, чем коррупция в Департаменте по выдаче водительских лицензий. В общих чертах, инспектора всех видов должно быть более чисты, чем должны быть провайдеры государственных услуг. Обладать стратегией означает разработку чёткой идеи, цели и средств её достижения в короткие, средние и длительные сроки. Что бы быть правдоподобной, антикоррупционной кампании необходим быстрый успех. Однако, она также требует пятилетний план с обозначением фазированных, реалистичных целей.

Мы можем практично отделить то, что можно назвать экономическими вопросами от вопросов по имплементации в предупреждении коррупции. Как мы увидим ниже, экономические модели доказывают полезность в обращении к таким вопросам как:

1. Каковы издержки (и возможные выгоды) различных форм противозаконного поведения?

2. Для каждого вида или области коррупции, какие виды превентивных мер могли бы снизить коррупцию?

3. Какие существуют выгоды от снижения коррупции и, возможно, от усовершенствованной эффективности превентивных мер? Каковы издержки этих мер?

4. Какие существуют взаимосвязи среди различных антикоррупционных мер, как позитивных, так и негативных?

5. Дав ответы на выше обозначенные вопросы, какую последовательность мер следует принять и на каком уровне?

Что можно назвать имплементационными проблемами, которые идут далее. Например, каким образом можно мобилизовать союзников, а потенциальных противников нейтрализовать? Каким образом выбор мер в этой сфере поможет или будет препятствовать способности правительства формировать политический курс, что бы продвигаться в иные важные сферы? Каким образом чиновники, реализующие политику, приобретают право собственности на то, что делают? Каким образом можно видоизменить стимулы чиновников для улучшения шансов на то, что будет имплементировано то, что сформировано?

Конечно, экономические вопросы и имплементационные частично совпадают. Борьба с коррупцией не должна рассматриваться как самоцель по двум причинам. С определённой точки зрения экономические издержки снижения коррупции перевешивают выгоды дальнейшего сокращения. Однако, стратегический момент для муниципальных реформаторов вмешивается в противоположном направлении. Выполненная верно, стратегия по профилактике коррупции может быть рычагом для финансового восстановления города, реформы сферы услуг, и участия граждан. По ту сторону сокращения должностных преступлений лежит перспектива обновления местного правительства.

После использования различных оценочных техник, изложенных
в главе 4, позвольте нам предположить, что теперь мы хорошо разбираемся в типах
и уровнях коррупции, с которой мы сталкиваемся. Тогда мы могли бы работать с
нашей аудиторией в стиле мозгового штурма по возможным издержкам и выгодам
от различных действий. Мы бы начали с локализации тех областей, в которых издержки
от коррупции кажутся выше, а затраты на коррективные действия кажутся относительно
более низкими и это то с чего мы прельстились начать.

Однако, до того, как мы начнём, мы должны проанализировать
как проблемы, так и альтернативы от перспективы имплементации. Нам необходимо
работать через политический, бюрократический и личностный аспекты антикоррупционных
усилий. Один из политических аспектов заключается в том, каким образом использовать
борьбу против коррупции в качестве рычага для трансформации городского правительства,
не превращая его в генератор большего бюрократизма и барьеров.

По достаточным или нет основаниям, проблемы тех, кто руководит,
выглядят серьёзными в правительстве. Предупреждение коррупции и её сдерживание
требует объединения преимуществ многих правительственных органов. Конечно, каждая
составная часть городского правительства имеет свои обособленные обязанности
по менеджменту, стимулированию и контролю. Однако, некоторые функции имеют антикоррупционные
роли, которые противоположны другим. Многие из них осуществляются не внутри
городского правительства, а снаружи (как во многих странах в случае с полицией)
или около городского правительства на уровне префектуры, провинции, территории
или нации. Примите во внимание, что функции должны выполняться хорошо для того,
что бы предупреждать коррупцию. Необходимо осуществлять бухгалтерские и аудиторские
функции, некоторые из которых в большинстве стран Латинской Америки ослабевают
при Контралории. К этому кто-то добавил бы полицию (часто местную, иногда
национальную при Министерстве внутренних дел), прокуроров, суды различных уровней,
а правительственное министерство ответственно за управление. Кто-то так же включил
бы городской совет и, возможно, государственное или федеральное законодательство.
Функции, направленные на повышение государственных доходов очень важны, так
как представляют органы, выполняющие государственные функции. Регуляторные функции
представляются в большом разнообразии. Список можно было бы продолжить, границы
между этими областями неясные. Однако, очевидно то, что расследование, преследование
и признание виновным не будет успешным, пока определённые правительственные
органы не станут работать совместно. При этом не будет множества превентивных
мер. Позвольте нам назвать это проблемой координации.

Опыт предполагает, что существует вторая надобность в антикоррупционных
кампаниях: фокусная точка. Кто-то или некоторые официальные органы должны быть
ответственны за антикоррупционную кампанию должны обладать политической властью,
быть на публике и нести личную ответственность. Однако, в тоже время, поскольку
ни один орган не в состоянии сделать всё в борьбе против коррупции, следовательно,
требуются координационные усилия, официальный орган должен быть прежде всего
фасилитатором объединённых действий, мобилизатором ресурсов многих правительственных
органов. Другими словами, он не может не быть главным.

Ключевой политический вопрос в отношении имплементации антикоррупционной
стратегии заключается в том, какой вид координационной власти необходим. Возможно
несколько ответов, но не существует ни одного правильного для всех уровней.
Независимая Комиссия против Коррупции в Гонконге является одним опытным образцом.
Она является типом супер-органа против коррупции. Она объединяет расследование
(как полиция), предупреждение (как консультативный орган управления) и народное
участие (как служба по связям с общественностью). Её полномочия огромны. У неё
свой собственный бюджет и возможность нанимать отличный персонал не только
следователей и правоприменителей, но также бухгалтеров, экономистов, экспертов
по менеджменту, по системному анализу, юристов и других.

Существуют примеры муниципальных единиц с обширными полномочиями,
хотя и не таким как у НКПК, например в Нью Йорке.

Вторая идея это межведомственный координационный орган.
Города это не страны, конечно, градоначальники не будут способны контролировать
многие органы, что имеет значение. По-прежнему, может быть возможным объединение
важных органов вместе для улучшения координации их работы.

В 1992 году Роберт Клитгард провёл некоторое время в Венесуэле
со многими органами, вовлечёнными в борьбу против коррупции на национальном
уровне: полицией, Контралорией, прокурорами, Верховным судом (который руководит
всеми судами) и кабинетом министров. Различные органы стояли на страже своей
автономии и не желали заседать в объединённые цеха каждый желал иметь свой
собственный. Персонал каждого органа высказывал на своем семинаре самые экстраординарные
истории о том, как их собственные хорошие достижения были разрушены некомпетентностью
и коррупцией других органов. Они замечали, как факты исчезали в изъянах их теоретического
обоснования от сбора информации до расследования и судебного преследования и
вынесения судебного решения. Вина различно распределялась этими органами, но
два вывода повсюду указывались: широко распространённая коррупция и страшная
деморализация в рамках каждого органа.

До и после семинаров Клитгард встречался с главами этих органов
министрами, главным судьёй и Генеральным Контралором и он также встретился
с кабинетом министров Венесуэлы. Они согласились с диагнозом более старших государственных
служащих. Они так же согласились учредить два межведомственных координационных
органа. Один был на уровне министерства, другой был на уровне президента или
высших государственных служащих. Среди задач второго координационного органа
значилось прослеживание важных дел через всю систему. Обе комиссии также работали
по систематическим проблемам: превентивным мерам, например, и более тесной координации
их антикоррупционных усилий.

В течение года эти координационные органы протоколировали драматический
успех. Отдельные органы изучали посредством их кооперации, как улучшить не только
их взаимодействие, но и их отдельные действия. Обсуждение совместно их работы
вынудило каждый орган столкнуться с предписаниями других органов в отношении
его работы. Взгляд на себя со стороны мог оказаться шоком, но он также мог мотивировать
на улучшения. Вскоре, большее количество антикоррупционных дел проходили через
эту систему. Одно из них касалось очень крупной фигуры: Президенту Карлосу
Андреас Пересу было предъявлено обвинение.

В 1995 году Колумбия ввела версию координационной модели, которая
теоретически обладала некоторыми интересными характеристиками. Существовал один
координационный орган в правительстве, а второй содержал в себе идею гражданского
контрольного совета, существующего в Гонконге. В дальнейшем, семь граждан, обладающих
определённой популярностью, должны были выполнять роль посредника между публикой
и координационным органом. Они должны были передавать жалобы и диагностические
исследования от частного сектора и гражданского общества правительственному
координационному органу, и, предполагалось, что они должны до конца прослеживать,
что происходит с этими жалобами. Также предполагалось, что они должны наблюдать
за правительственной антикоррупционной деятельностью на уровне общей стратегии
до уровня отдельных действий. Ожидаемый результат выразился бы в большей эффективности,
прозрачности, доверии и борьбе против коррупции.

Как и предполагалось, координационный орган никогда не действовал
согласно ожиданиям. Президент Эрнесто Сэмпер был обвинён в причастности к коррупции,
и в суматохе координационный орган оказался фактически отжившим свой век. Когда
Президент Андрес Пастрана занял должность в 1998 году, он пообещал бороться
с коррупцией. Однако, координационный орган по-прежнему ничего ещё не сделал.

Летом 1999 года колумбийское правительство объявило о президентской
программе по борьбе с коррупцией. Располагаясь в офисе вице-президента, программа
надеется скоординировать деятельность некоторых правительственных органов Колумбии
и добиться взаимодействия деловых кругов и гражданских организаций. Программа
сама по себе включала подразделения для формирования этических ценностей, для
активизации гражданского участия в осуществлении социального контроля, для повышения
эффективности и прозрачности, для расследования и применения санкций. О гражданском
контролирующем совете не упоминалось.

Первая проблема заключалась в необходимости организации правительственной
антикоррупционной борьбы. Принципы, по-видимому, вступили в противоречие: координация
и фокусная точка. Некто должен был руководить антикоррупционной кампанией, однако
кампания будет успешна при условии скоординированности усилий многих органов.

Следующий вопрос с чего начать действовать. Какие усилия
следует предпринять сначала?

Рассматривая этот вопрос, позвольте нам предположить, что муниципальные
главы следовали теми шагами, которые описаны в части 3 и 4. Они применили формулу
К = М + Д П, а также использовали систему взглядов для анализа политики, что
бы стимулировать реакцию на виды антикоррупционных мер, которые могли бы применяться
для разных типов коррупции. Они оценили свои организации, а также степень и
влияние различных типов коррупции. Они признали, что не все виды коррупции одинаково
губительны и одинаково легко поддаются предупреждению. Они объединили экономический
анализ с политической оценкой. Они спросили: Какие виды коррупции причиняют
наибольший вред и кому? Каковы наиболее эффективные способы борьбы с коррупцией,
и каковы их прямые и косвенные издержки?

Подобному анализу следует сосредоточиться на внешних влияниях
и стимулах, порождаемых коррупционной деятельностью различных видов, а не на
суммах денег, которые переходят их рук в руки. Как говорят о правительственных
чиновниках Мексики: Они потратили миллион, что бы украсть тысячу. Особой значимостью
обладает коррупция, которая ослабляет финансовые и банковские системы или системы
правосудия. Тоже самое верно для деятельности, которая приводит к политическим
деформациям. Важность служб жизнеобеспечения делает их кандидатами на специализированное
исследование, особенно из-за того, что они находятся под влиянием систем госзакупок,
обладают правом на получение выгод и их распределение.

После всего анализа существует простое правило в отношении
того, с чего начинать: Собирайте низко висящие плоды. Это значит, отбирайте
тип коррупции, где в скором времени возможно достигнуть видимого прогресса бес
особо крупных затрат. Этот совет идет вразрез с инстинктами реформаторов делать
всё сразу или с усердием браться за какой-то вид коррупции ценой очень крупных
расходов (которые так же могут стать очень сложной и затяжной битвой, а следовательно,
не тем, с чего надо начинать).

Иногда это правило будет слегка различаться. По политическим
причинам или просто для того, что бы вызвать поддержку, мы можем начать с атаки
тех видов коррупции, которые наиболее очевидны для граждан или которые они более
всего ненавидят, или которые кажутся им нетерпящими отлагательств. По политическим
причинам хорошо начать антикоррупционную кампанию там, где граждане воспринимают
коррупцию наиболее очевидной и надоевшей или там, где политическое лидерство
приобрело особое значение, или где верят, что коррупция подрезает экономические
реформы.

Мэр Маклин-Абароа описывает пример низко подвешенных плодов
в городе Ла-Пас в 1985 году.

Для градоначальников важно искать союзников и способы ставить
антикоррупционные усилия в один ряд широкими силами в обществе. Три примера
иллюстрируют эту точку зрения.

Первый, предположим национальное правительство настойчиво продвигает
рыночные реформы и приватизацию. Будет полезно подчеркнуть эти элементы антикоррупционной
кампании для того, что бы заручиться поддержкой на национальном уровне и получить
финансирование. Либо, если федеральное правительство в настоящее время делает
акцент на борьбе против организованной преступности, муниципальное правительство
могло бы уделить особое внимание тем областям городской коррупции, где организованная
преступность, подозревается, играет ведущую роль.

Второй, частный сектор и гражданское общество могут уже иметь
подготовленных союзников для антикоррупционных усилий. Возможно, это отделение
Транспаренси Интернэшнл, чья поддержка и компетентность могут быть востребованы.
Возможно, местные организации бухгалтеров или юристов или управляющие деловым
предприятием поставили коррупционную проблему. Возможно, гражданские лидеры,
неправительственные организации, группы студентов или союзы рабочих недавно
выражали недовольство по поводу мошенничества и вымогательства или взяток и
могут незамедлительно вступить в кампанию. Мы можем выбирать с чего начать в
зависимости, частично, от того, какие виды коррупции эти союзники разместили
прежде в начале своей повестки дня и от того, где они могут быть наиболее полезны
для сокращения коррупции.

Третий, международные организации могут играть важную роль
в муниципальной работе или в движении по децентрализации правительства. Многие
из них разместили борьбу с коррупцией довольно высоко среди своих приоритетных
направлений деятельности, и они могут быть теми особыми источниками поддержки,
которые доступны, если градоначальники заинтересованы в них. Например, организация
иностранной помощи может быть заинтересована в финансовом менеджменте. Наш город
может добровольно стать контрольным примером реформы (прецедентом). Организация
помощи также может обладать специальной компетенцией, которая может быть мобилизована,
например, в области закупок, налогообложения или систематических исследований
клиентов.

Другой аспект имплементации включает в себя разрушение культуры
безнаказанности, когда граждане становятся обессиленными и поражёнными. Здесь
приводится пример из газетной колонки в Гватемале:

Когда коррупция становится системной, мы должны атаковать разрушительное
восприятие, что безнаказанность существует. Не делая ничего в этом направлении,
наши усилия по борьбе с коррупцией и усовершенствованию управления не будут
восприниматься серьёзно. Общество стало цинично в отношении коррупции. Граждане
и бюрократы слышали все слова прежде. Они даже наблюдали несколько незначительных
судебных процессов. Однако, культура коррупции может остаться, в особенности
ощущение безнаказанности на высшем уровне.

Что бы преодолеть эту культуру коррупции, опыт указывает, что
необходимо словить крупную рыбу. Крупные коррумпированные лица должны быть названы
и наказаны так, что бы циничное гражданское население поверило, что антикоррупционное
движение это больше, чем просто слова. Также важно, что антикоррупционная кампания
не замыкается на политической кампании или кампании против оппозиции. Следовательно,
важно, что бы одна из первых крупных рыб предпочтительно пришла из политической
правящей партии.

Здесь представлено несколько примеров. В случае с Гонконгом
доверие к новой Независимой Комиссии Против Коррупции пришло, когда бывший глава
полиции Гонконга был выдан Англией и наказан в Гонконге. НКПК также сосредоточила
внимание на иных высокопоставленных лицах полиции. Для скептически настроенной
публики и закалённой государственной службы поимка этих крупных рыб послала
надёжный сигнал: Правила игры действительно изменились. Как написал бывший
работник НКПК:

Итальянский беспрецедентный успех в борьбе с коррупцией привлёк
внимание всего мира. Решающим шагом стала поимка высокопоставленного мафиозного
чиновника, многих высоких бизнес руководителей и нескольких главных политиков
правящей партии. Это сказало гражданам, что если они откликнулись бы и осуждали
бы преступность и коррупцию, то они могли бы значительно изменить ситуацию.

В городе Ла-Пас мэр Маклин-Абароа быстро принял меры в отношении
коррумпированного кассира.

Хотя поимка крупной фигуры представляет собой необходимый
шаг в разрушении культуры безнаказанности, акцент на бывших преступниках может
быть преувеличенным. Аналогия со здоровой политикой уместна. Частные случаи
тяжёлой болезни так же подлежат лечению. В конце концов, предупреждение заслуживает
приоритета. Следовательно, после поимки крупной фигуры городские чиновники должны
приняться за профилактику и реформу институтов.

Антикоррупционные усилия могут накапливать доверие и гласность
многими другими способами. Мэр может созвать конференцию по предупреждению коррупции.
С тщательной подготовкой он может доложить о системной программе, включающей
получение государственных доходов, общественные работы, выгоды, лицензии, разрешения
и наведение порядка. Он может пригласить общественность, что бы осудить акты
коррупции и предложить различные пути по их выявлению. Затем, спустя несколько
недель или месяцев вновь с тщательной предварительной подготовкой он может сообщить
об аресте крупных фигур.

Здесь представлены другие примеры, иллюстрирующие как произвести
сенсацию для получения доверия. Каждый пример основан на реальном, национальном
опыте, здесь экстраполированный в национальный уровень:

1. Мэр организовывает семинар для высших городских должностных
лиц и руководителей частного сектора и гражданского общества касательно коррупции
и возможностей её пресечения. Благодаря этому мероприятию возникнут некоторые
идеи, включающие шестимесячный план действий. За этим семинаром могут последовать
и другие семинары в различных ключевых департаментах, на общественных работах
и в полиции.

2. Мэр сообщает, что все должностные лица будут подписывать
стандарт поведения, который препятствует получению взяток. В то же время, он
говорит, что никому не будет позволено участвовать в конкурсе на государственную
должность из тех лиц, которые не подписали однотипный стандарт поведения, касающийся
предложения взяток. Будет привлечён частный сектор для формирования независимого
мониторинга для проведения расследований по жалобам. С такими организациями
как Транспаренси Интернэшнл следует наладить контакты, чтобы заручиться их поддержкой.

3. Мэр объявляет об экспериментальной программе в рамках городского
налогового управления, в соответствии с которой чиновникам будут платить пропорционально
дополнительным налоговым поступлениям, полученным в пределах следующих двух
лет. Премия будет равняться примерно 25 50% от существующей оплаты труда и
будет применяться, только если доходы превысят определенный запланированный
количественный рост (возможно, 25%). В то же время, чиновники будут разрабатывать
оценочную систему производительности, в которой планы поступлений обусловлены
регионом и деятельностью, и в которую включаются некоммерческие показатели преобладания
и отсутствия злоупотреблений.

4. Мэр докладывает о создании Учреждения по Предупреждению
Коррупции. С помощью международных консультантов эта служба будет заниматься
критическим обзором всех бюрократических процедур с особым вниманием на снижении
возможностей для коррупции и злоупотреблений: то, что НКПК Гонконга называет
оценкой слабых уязвимых мест. Первыми органами, подлежащими проверке, станут
те, в которых общество воспринимает коррупцию как систематическую например,
лицензирующие органы, налоговые, организации по снабжению и так далее.

5. Мэр ищет пути вовлечения общественности в борьбу за хорошее
управление способами, упомянутыми выше.

6. Мэр обозначает группы честных, вышестоящих государственных
служащих и молодых выпускников, блестяще закончивших учебное заведение, для
расследования доложенных фактов коррупции, а также для оценки случайной выборки
существенных случаев для внесения налоговых платежей и исключений, государственных
закупок и так далее.

7. Чиновники городских служб призваны разрабатывать эффективные
меры, благодаря которым производительность можно было бы искусственно поддерживать
на одном уровне, а затем разрабатывать эксперимент, связывающий увеличенную
компенсацию и такую производительность. Средства поощрения выплачивались бы
на групповой основе и снова значились бы в пределах 25 50% от заработной платы
за отличную производительность. Стабильность эксперимента зависела бы от перспективы
сборов с пользователей.

8. Мэр публично объявил, что город будет проводить некоторое
количество закупочных стимулирующих операций в течение следующего года. Даже
только если небольшое количество подобных операций были бы осуществлены, как
часть пакета инициатив, этот шаг мог бы отпугнуть потенциальных взяткополучателей.

Коррупция по своему существу рискованна. Что бы войти в коррупцию,
замечает Филипп Хейманн, правительственный чиновник и частное лицо должны определить
друг друга как потенциальных коррумпированных партнёров и найти путь к достижению
соглашения, а затем передать то, что каждый пообещал так, что бы не оказаться
замеченным. Каждый из этих шагов может оказаться чрезвычайно сложным, в каждом
существуют свои уязвимые места для обнаружения злоумышленника.

Когда коррупция стала системной, это означает, что возможности
были определены, а отношения установлены, что механизм для осуществления платежей
существует, и что предоставление услуг поставлено на поток. Такую общепринятую
практику сложно установить. Тайный сговор так же требует значительных предварительных
условий, как указывает анализ аукционов:

Согласно одной антикоррупционной тактике необходимо анализировать
коррупционное общепринятое поведение и разрушить его. Коррупция предпочитает
стабильную, секретную среду. Путём создания достаточной неоднородности, неопределённости
и недоверия, мы надеемся снизить коррупцию.

Что потребует подобное разрушение коррупции? Несколько
непроизвольный ответ это новые законы. Фактически, системная коррупция часто
сосуществует с высоко развитыми правовыми кодексами. Иногда большее количество
правил и регуляторов не только душит эффективность, но и действительно создаёт
возможности для коррупции. Новые законы и правила всегда желанны, когда они
изменяют стимулы, снижают монопольную власть, проясняют или уменьшают полномочия
и усиливают информационный поток и подотчётность.

Наиболее многообещающий подход заключается в предупреждении
коррупции путём изменения основных условий конкуренции, свободы действий, подотчётности
и стимулирующих мер. Это означает тщательное рассмотрение, например:

1. Приватизационной работы или предоставление работы для
её осуществления, сосредоточия ограниченных муниципальных ресурсов на проверке
и мониторинге согласованных и умеренных результатов.

2. Принятие второсортных правил и регуляторов, которые
хотя и не оптимальны в несколько теоретическом свете, но служат для изображения
свободы действий чиновников и облегчают правила игры для понимания. Распространение
правил игры среди граждан может стать ключевым шагом.

3. Новые источники информации о результатах, включая экспертные
проверки, гражданские оценки, объективные показатели и тщательную оценку образцов
производительности. Культура невыполнения приводит к низкой, неизменной заработной
плате, которая порождает коррупцию и неэффективность.

4. Инновационные способности компьютеров прослеживать возможное
мошенничество выгодоприобретателей, крупное оснащение, недоплаты налогов на
имущество и подозрительный перерасход средств или задержки в осуществлении общественных
работ.

5. Использование механизмов самообслуживания полицией частным
сектором, как описано ранее.

6. Радикальные эксперименты с побудительными стимулами,
также описанные ранее.

Город Ла Пас прибегнул к помощи частных банков, а не городских
кассиров для платежей налогов и выплаты заработных плат. Это произвело радикальные
сокращения в количестве государственных служащих в обмен на огромные надбавки
к заработной плате для тех, кто остался. В радикальном усилии порвать с тайным
сговором, в оценках налогов на собственность было разработана простая модель,
основанная на рыночных ценах на недвижимое имущество. Затем граждан попросили
произвести самооценку принадлежащей им собственности с завуалированной угрозой,
что дома могли бы быть выкуплены государством, если заявленная ценность была
бы очень низкой. Гражданам предоставили нормативы, в зависимости от характеристик
их домов и их месторасположения. Граждане взаимодействовали: налоговые поступления
от собственности в г. Ла Пас поднялись выше обычного уровня как раз, когда коррупционные
механизмы были, в сущности, ликвидированы.

Другой пример это использование национальным правительством
Боливии частных агентств для оценки участников торгов на государственные контракты.
Фактически, этот процесс также столкнулся с обвинениями в коррупции. Однако,
аргумент в том, что международные фирмы для сохранения репутации имеют большие
стимулы контролировать потенциально коррумпированные отношения принципал агент,
чем это делают слаборазвитые правительственные органы.

Для того, что бы произошло системное изменение, муниципальная
бюрократия должна быть срочнослужащей, мобилизованной и контролируемой.

Опыт учит, что неблагоразумно для градоначальников начинать
с мнимой атаки своих подчинённых чиновников и органов, даже если известно, что
они опорочены. Словами судьи Эфрен Плана, который успешно преодолел системную
коррупцию в его длинной цепочке реформ Департамента государственных сборов Филиппин:
Вы не можете войти в организацию как белый рыцарь, говоря, что все порочны,
и я собираюсь скрутить им шеи. Он предпринял позитивные шаги, чтобы помочь
его служащим, прежде всего, а не случайно, в разработке новых средств производительности.

До того предела, пока они не станут вкладывать душу
в свою работу или будут присваивать деньги, которые должны пойти правительству,
вы не добьётесь эффективности. Итак, нам необходима система для вознаграждения
за эффективную работуИтак, я официально ввёл новую систему для оценки производительности.
Я взял людей, задействованных в формировании этой системе, тех, которые выполняли
реальное налогообложение и взимание налогов и нескольких контрольных наблюдателей
(инспекторов-надзирателей).

Решающими компонентами для гальванизации бюрократии выступают
новые вливания информации о производительности и новые стимулы, связанные с
этой информацией. Слишком много управленцев сосредотачиваются на административной
реформе на основе (а) реорганизации или (б) добавления компетенции. Отстаиваемая
нами точка зрения состоит в том, что, когда существует системная коррупция ни
один шаг не будет иметь большого значения если то, что могло бы называться
информационной средой не будет радикально видоизменено, а стимулы (позитивные
и негативные) будут преобразованы. На наш взгляд, как упоминалось ранее, наилучший
способ достигнуть этих целей это экспериментальный подход, который включает
задетых пострадавших служащих и который использует обратную связь (информацию)
от клиентов и городских граждан.

Формирование более совершенных правительств просто путём
усиления бюрократии по западному образцу не удалось во многих развивающихся
странах. Атмосфера во многих развивающихся странах не ведёт к успешным институтам
управления. Например:

1. Информация и оценка достаточно скудны и дорогостоящи,
это препятствует осуществлению внешнего и внутреннего контроля.

2. Навыки информационного процесса слабы как на индивидуальном,
так и на институциональном уровне из-за, например, низкого уровня образования,
малого количества компьютеров, относительно небольшого число специалистов, таких
как бухгалтеры, аудиторы, статистики и так далее.

3. Побудительные стимулы слабы в том смысле, что хорошая
производительность относительно невознаграждена, а низкая производительность
относительно ненаказуема.

4. Преобладает политическая монополия, иногда связанная
с насилием и устрашением.

5. Противодействующие институты слабы, частично из-за проблем
в сфере информации и мотивации, но так же из-за враждебных действий государства.

6. Следовательно, достаточные экономические основания объясняют
несостоятельность правительственных институтов. Нет нужды ссылаться на культурные
или политические факторы, и нет нужды немедленно сменить решения.

Соответственно, принципы реформирования коррумпированной
бюрократии будут включать:

1. Улучшение информации и оценки. Передача их в руки клиентов,
законодателей и тех, обладает официальными контрольными полномочиями (аудиторы,
судьи и так далее).

2. Усовершенствовать побудительные стимулы. Связать мотивацию
с информацией о достижении согласованных целей.

3. Содействовать конкуренции и противоборствующим силам
включая гражданское общество, СМИ, законодательство и суды, а так же политические
партии процедурам, которые позволяют эти различные интересы и мнения изменить
в политике и управлении.

Этот подход контрастирует с тем подходом, который основан
на большем: большем обучении, больших ресурсах, больших внедрениях, большей
координации, более централизованном планировании и большей технической помощи.
Аргумент в том, что без системных реформ более не будет решена проблема неэффективности,
коррумпированной государственной администрации в тех областях, которые обнаружены
во многих развивающихся странах. В этом смысле борьба с коррупцией может стать
передовым отрядом революции в городском управлении.